所谓名责独立，即派驻机构在授权范围内以自己的名义行使该职权，也自行承担行使该职权所产生的法律责任。

既然如此，对党纪调查和政纪调查就应设置较为宽松的程序限制，而对刑事调查则应确立较为严格的程序规范，对那些接受刑事调查的人也应提供更为完备的程序保障。本来，纪委过去在运用双规措施过程中，就存在一个被人广为诟病的问题，那就是将被调查人任意羁押在某一处所，这一处所要么是纪委的廉政教育基地，要么是纪委设置的教育培训中心，要么是某一处秘密的双规点。

既然如此，这种调查当然应当受到刑事诉讼法的约束，被调查人当然有权获得律师的法律帮助，调查活动也应当受到检察机关的诉讼监督，并进而受到非法证据排除规则的限制。而根据各地检察机关的改革探索，逮捕越来越具有诉讼化的构造，检察官要通过举行听证会来听取侦查人员和嫌疑人一方的意见。可以说，单轨调查制度造成了一种捉襟见肘左右为难的局面，混淆了党纪调查、政纪调查与刑事调查的本质区别，也人为拉低了刑事调查的法制化水平。与强制性调查措施一样，留置也具有行政化的程序构造，完全由监察机关自行决定、自行审批、自行执行，且留置的场所在设置上极为随意，基本上属于监察官员直接控制被调查人的状态，羁押过程不存在有效的第三方监控机制。从这种刑事调查的形式和后果来看，它已经具备了侦查权的基本属性。

02、剥夺人身自由措施 一般认为，《监察法》确立留置措施，以取代那种在实践中遭到滥用并受到普遍诟病的双规措施，这属于监察体制改革取得的重大突破。2018年《监察法》则向前迈进了一大步，规定监察机关依据《监察法》所收集的物证、书证、视听资料、电子数据、证人证言、被调查人供述和辩解等证据材料，都可以在刑事诉讼中使用。但是，改革者在充分照顾到反腐败调查的有效性的同时，却将党纪调查、政纪调查与刑事调查混为一谈，无法兼顾刑事调查的特殊性，大大降低了刑事调查的法制化水平。

而刑事调查部则是一种相对独立的侦查部门。在笔者看来，监察委员会的调查体制唯有走双轨制的改革之路，贯彻最基本的法治理念，使监察委员会的调查权受到有效的约束和控制，才能走出目前的困境。如今，在《监察法》以留置取代双规措施以后，留置场所竟然并没有随之发生根本的改变。而至于原来那种对侦查机关所展开的同步监督，在监察机构调查过程中将没有存在的空间。

那么，作为一种行政调查活动，监察委员会的政纪调查究竟应受到哪些方面的限制呢？ 原则上，由于这种政纪调查并不会导致被调查人受到定罪判刑的严重后果，而充其量只是一种政务处分，因此，对这种调查并不需要提出太高的证据要求和证明标准。无论是党纪处分，还是政务处分，所依据的事实都是由监察委员会通过调查来加以认定。

一、引言 2018年3月，《中华人民共和国监察法》（下文简称《监察法》）在全国人大获得通过，这标志着我国的监察体制改革最终完成。检察机关可以监察机关调查所得的结果为依据，向法院提起公诉。二是正式政务处分，对那些违法的公职人员，可以作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定。04、非强制性调查措施 《监察法》还赋予监察机关进行谈话、讯问、询问、勘验、检查、鉴定等方面的调查权。

其实，既然改革决策者一直强调以留置取代双规，是监察体制改革取得的最大突破，那么，为什么不彻底废除那种将被调查人羁押在双规点的做法，而将被调查人统一羁押在看守所呢？ 在监察机构统一行使党纪调查权、政纪调查权和刑事调查权的制度下，刑事调查无法按照刑事诉讼法所确立的程序进行，被调查人根本无法享有犯罪嫌疑人所依法享有的诉讼权利，尤其是无法获得律师辩护的权利。但是，我们也要清醒地认识到，目前实行的这种党纪政纪调查权与刑事调查权一体化的体制，也存在着致命的缺陷和不足。在这种双轨制下，纪委监察部门最多只能做出党纪政纪处理，尽管存在双规等有争议的做法，但至少不干预检察机关的立案侦查活动，后者执行刑事诉讼法，这是没有问题的。检察机关即便对监察机关展开法律监督，也只能等监察机关将案件移送审查起诉之后，才能进行事后的监督。

五、走向监察机关调查权的双轨制 在我国监察体制改革完成之后，监察委员会借助党的纪律检查委员会的权威和资源，实现了对公职人员检查的全覆盖，强化了反腐败资源的有机整合，也促进了党纪政纪调查与刑事调查的程序衔接。尽管监察委员会的调查并不需要遵守刑事诉讼法的规定，但是，这种调查却需要达到刑事诉讼法所提出的要求和标准，并适用刑事诉讼法所确立的非法证据排除规则。

但是，监察机关单轨调查制度的确立，却对党纪调查和政纪调查提出了过于严苛的程序要求，而对刑事调查的程序限制却较为宽松，以至于无法达到刑事诉讼法对侦查所提出的最低要求。相比之下，除了主要通过留置措施限制人身自由以外，监察委员会的调查权与刑事侦查权具有相似的形式和后果。

事实上，在监察体制改革之前，原有的纪检监察部门就已经在行使类似的党纪政纪调查权。笔者发现，在监察体制改革之前，我国实行党纪政纪调查与刑事侦查的双轨制，纪委和行政监察部门负责党纪政纪调查，检察机关的反贪污贿赂机构负责刑事侦查工作。由此，我国开始实行党的纪律检查委员会与国家监察机构合署办公的制度。监察委员会收集证据的活动一旦违反刑事诉讼法所确立的程序规则，所获取的证据就有可能被归为非法证据，检察机关和法院就都可能将其予以排除，而不得作为提起公诉或者判决的依据。假如这种逻辑能够成立的话，那么，公安机关在侦查过程中也应当剥夺嫌疑人的辩护权，不允许嫌疑人委托律师帮助。这种否定监察委员会的调查权为侦查权的观点，引起了法学界的广泛争议。

尽管监察委员会作为国家监察机关，不具有行政机关的性质，但这种为查明公职人员是否存在行政违法行为所展开的调查活动，所带来的直接后果通常是对被调查人做出与行政处分较为相似的政务处分，因此仍然具有行政调查的属性。例如，在收集实物证据方面，调查人员所要遵循的是行政调查所需要的程序，对被调查人、证人的谈话、讯问、询问，也只需要遵循行政调查所要求的程序。

加上被调查人无法委托或者被指定律师提供法律帮助，因此，被调查人只能孤立地面对监察官员的调查，消极地等待监察官员的处置。特殊程序则是指在特殊情况下，由县级和县级以上各级党的委员会和纪律检查委员会直接决定对党员处以纪律处分。

不然的话，在公职人员职务犯罪案件中，就不存在刑事诉讼法意义上的立案和侦查活动，检察机关在未经立案和侦查程序的情况下，就对职务犯罪案件提起公诉，这就严重违背了我国宪法和刑事诉讼法所确立的公诉体制。但是，假如将党纪政纪调查与刑事调查予以分离，那么这些难题也就不攻自破、迎刃而解了。

三、监察机关调查权的行使方式 为有效地展开党纪调查、政纪调查和刑事调查，监察委员会可依法行使十二种调查职权。根据中共党章和中共纪律处分条例，中共党内对违反党纪的党员可以作出党纪处分，这些处分包括警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看和开除党籍。相反，同样是会导致剥夺人身自由长达数月的留置措施，却基本上不具有诉讼的形态，不存在任何司法审查机制，不存在检察机关的审查批准程序。这种党纪调查与政纪调查具有相同的证据要求和证明标准，但都不需要达到刑事诉讼法所提出的证据要求和证明标准。

本来，作为法律监督机关的检察机关，可以对侦查机关的立案和侦查活动进行法律监督。这种调查所要查明的也不是犯罪事实，而只是违反党纪事实或者违反政纪事实。

其中，监察委员会的调查权是其加强对公职人员监督、实现反腐败全覆盖、有效处置腐败案件的关键职能。三是政务问责处分，对那些不履行或者不正确履行职责并负有责任的领导人员，可以直接作出问责决定，或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议。

《监察法》第43条还设定了留置的次数，一次留置不得超过三个月，在特殊情况下可以延长一次，延长时间也不得超过三个月，延长还要报上一级监察机关批准。这显然表明，监察委员会的调查尽管名义上没有被称为侦查，却要按照侦查的程序要求来收集、固定、审查和运用证据。

有学者甚至直接建议，监察委员会在调查过程中应当执行刑事诉讼法的规定，被调查人员应当获得律师的帮助。在以下的讨论中，笔者拟将《监察法》所确立的调查措施分为四种模式，依次对这四种调查程序的构造进行比较分析。这很显然是考虑到在党纪调查、政纪调查与刑事调查合二为一的体制下，党纪调查和政纪调查并不需要达到刑事调查所要达到的证据要求和证明标准，因此，需要在前两种调查与后一种调查之间寻找一种适当的平衡。诸如法律援助值班律师制度的建立和完善，在普通程序中刑事辩护的全覆盖，这些改革都说明，确保嫌疑人、被告人获得充分的律师帮助，扩大法律援助的适用范围，这是司法改革的重要内容，也是维护司法正义、防止冤假错案、实现法治的基本保障。

但无论是党纪调查，还是政纪调查，都不需要遵守刑事诉讼法的要求，既不需要对证据提出过于严格的法律要求，对案件事实的认定也不需要达到事实清楚，证据确实、充分的最高证明标准。原来的被调查人具有犯罪嫌疑人的身份，刑事调查部执行刑事诉讼法的规定，可以对其采取强制措施。

不过，这种调查体制经过一段时间的运行，在充分显露其制度缺陷的情况下，改革决策者迟早会重视这一问题，并进而推动新的改革进程。在一定程度上，监察委员会所进行的立案调查工作，也就是党的纪律检查委员会所进行的立案调查工作。

经过调查，监察委员会（纪委）认为具有党员身份的公职人员存在违纪或者违法行为的，可以由纪委作出党纪处分，而由监察委员会作出政务处分。考虑到监察委员会的监察对象涵盖了所有行使公权力的公职人员，其中大多数公职人员都具有中共党员的身份，因此，监察委员会对这些党员公职人员的调查还带有党纪调查的属性。

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文章来源：天狐定制

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